Компетенция, полномочия, предметы ведения органов местного самоуправления: соотношение понятий
Органы публичной власти осуществляют различные юридические действия и принимают правовые акты. В отношениях между ними спорными являются вопросы компетенции.
Одни из них порождены разными подходами к определению компетенции. В других случаях, по поводу спора о компетенции или спора о содержании компетенционных актов и действий, необходимы анализ и оценка нормативных и фактических элементов компетенции органов публичной власти. Оценка обоснованности границ и объема компетенции должна соответствовать пониманию легальной природы компетенции Понятие компетенция происходит от латинского competere, что означает добиваться, соответствовать, подходить. Современные словари дают разные определения этому термину. Толковый словарь русского языка называет компетенцией круг вопросов, в которых кто-нибудь хорошо осведомлен; круг чьих-нибудь полномочий, прав.
Большой юридический словарь определяет компетенцию как совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица, которые определяют его место в системе государственных органов или органов местного самоуправления.
Б.М. Лазарев определяет компетенцию органа управления как его право и обязанность осуществлять конкретные управленческие функции в определенной сфере.
Ю.К. Осипов понимает под компетенцией круг установленных законом властных полномочий органов государства, должностных лиц и иных организаций, которые в то же время являются и их обязанностями.
В научной литературе принято выделять два основных подхода к понятию компетенции: широкий, применяемый к субъектам как публично-правовых, так и частноправовых отношений, и узкий, относящийся только к сфере публичной власти.
В первом случае под компетенцией понимается совокупность установленных нормативными правовыми актами прав и обязанностей (полномочий) организаций, органов, должностных лиц, а также лиц, осуществляющих управленческие функции в коммерческих организациях. В другом случае компетенция определяется как совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа (органа местного самоуправления) или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов (органов местного самоуправления).
Т.М. Бялкина выделяет следующие подходы к определению компетенции:
1) условно узкий подход: содержание компетенции рассматривается как совокупность властных полномочий (данный подход поддерживает С.С. Алексеев);
2) оптимальный подход: компетенция включает в себя помимо полномочий такой элемент, как предметы ведения (поддерживается такими учеными как: М.В. Баглай, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, К.Ф. Шеремет, В.И. Фадеев,); 3) широкий подход: содержание компетенции помимо полномочий и предметов ведения включает в себя и некоторые другие (чаще всего — функции, ответственность за неисполнение полномочий, иногда — нормативно установленные цели, совокупность форм, методов работы и др.) Данный подход поддерживается В.М. Манохиным, Е.Б. Лупаревым, Ю.Н. Стариловым, Ю.А. Тихомировым, Н.А. Тарасьяном, А.Ю. Якимовым.
Вместе с тем, на наш взгляд, в общем смысле понятия компетенции наиболее предпочтительным является второй подход, согласно которому компетенция включает в себя такие понятия как полномочия органа и предметы ведения.
Высказываемые суждения о компетенции во многом основаны на трудах дореволюционных государствоведов, таких как: В.Л. Безобразов, Н.М. Коркунов, М.И. Свешников, Б.Н. Чичерин и др., а также исследованиях, проводившихся в советские годы – Н.Г. Александров, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, К.Ф. Шеремет и др.
Ю.А. Тихомиров в общем виде обозначает компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел.
При этом, будучи сложным явлением, компетенция состоит из элементов двоякого рода. К собственно компетенционным элементам относятся:
нормативно установленные цели, предметы ведения как юридически определенные сферы и объекты воздействия, властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершения действий.
Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение.
Без них компетенция теряет публично-правовую обеспеченность с помощью разных средств.
Таким образом, в теории права в понятие компетенция входят права и обязанности соответствующего субъекта (полномочия) и круг предметов ведения (объем публичных дел).
Вместе с тем, необходимо различать объем компетенции субъекта права применительно к различным отраслям права. В первую очередь это обусловлено делением права на частное и публичное. Компетенция, полномочия, предметы ведения используются в отраслях права в различных контекстах и применительно к различным сферам регулирования.
В теории административного права понятия компетенция, полномочия используются в контексте определения должностное лицо. В трудах различных авторов, рассматривающих вопросы отечественного административного права, полномочиями обычно называют совокупность именно служебных прав и обязанностей.
Центральное место в предмете отрасли административного права занимают управленческие отношения. При этом, некоторые ученые административисты рассуждают не о формах управления, а о формах реализации компетенции субъектами административного права, выделяя форму как часть деятельности субъекта административного права.
Б.Н. Габричидзе и Б.Н. Елисеев определяют правовую форму государственного управления как совокупность действий и правовых актов, которые служат реализации задач, полномочий, принадлежащих субъектам административного права. При этом указанные действия могут совершать все субъекты административного права: органы государственного управления, общественные объединения, граждане, государственные служащие. В систему форм включены: принятие нормативных правовых актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных действий и выполнение материально-технических операций.
В науке уголовного права понятия компетенции и полномочий преимущественно употребляются как характеристика субъекта уголовного права или как объективная сторона преступления. Уголовный кодекс РФ не раскрывает значение понятий компетенция и полномочия, однако в гл. 23 Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях дает определение злоупотреблению полномочиями – это использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам. Уголовный кодекс РФ содержит следующие составы преступлений: злоупотребление полномочиями частными нотариусами и аудиторами, превышение полномочий частным детективом или работником частной охранной организации (ст. 202-203). При этом понятие злоупотребление полномочиями определено путем отсылки правоприменителя к законодательству Российской Федерации, которое содержит или должно содержать определение полномочия. Так, превышением полномочий на основании ст. 203 УК РФ является совершение таких действий, которые выходят за пределы полномочий, установленных законодательством Российской Федерации17. При этом, федеральное законодательство, к которому отсылает УК РФ, не содержит определения термина полномочие ни в словаре терминов, ни в отдельной статье, перечисляющей конкретные полномочия лиц, указанных в ст. 203 УК РФ.
Уголовное наказание предусмотрено за ненадлежащее исполнение (неисполнение) должностных полномочий в гл. 30 УК РФ. При решении вопроса о наличии или отсутствии в действиях (бездействии) должностного лица состава преступления, предусмотренного гл. 30 УК РФ, необходимо установить круг и характер его служебных прав и обязанностей, закрепленных в законодательных и иных нормативных правовых актах, уставах, положениях, инструкциях и т.п. В соответствующих процессуальных документах (в постановлении о привлечении в качестве обвиняемого, обвинительном заключении, приговоре) должны содержаться ссылки на правовые акты, в силу которых должностное лицо наделено теми или иными полномочиями, а также конкретные обязанности и права, злоупотребление которыми вопреки интересам службы ставится ему в вину.
Таким образом, в уголовном праве под компетенцией принято понимать дозволенные законом полномочия субъекта, при злоупотреблении которыми он будет нести уголовную ответственность. При этом в данном случае применение термина полномочия исключительно к субъекту преступления обусловлено спецификой данной отрасли.
В процессуальном законодательстве соотношение понятий компетенция, полномочия представлены иначе. Так, в Федеральном конституционном законе О судебной системе Российской Федерации использованы такие термины как компетенция, полномочия, подсудность, юрисдикция. Термин подведомственность вообще не употребляется. Вместе с тем он встречается в Гражданском процессуальном кодексе РФ20 и Арбитражном процессуальном кодексе РФ21. Термин компетенция употребляется в словосочетании суд в пределах своей компетенции рассматривает дела. Термин полномочия употребляется в словосочетании полномочия суда.
В Федеральном конституционном законе О Верховном Суде Российской Федерации22 употребляется термин подсудность применительно к Верховному Суду РФ, а также в словосочетании дела, подсудные федеральным судам общей юрисдикции. В результате, вследствие многообразия терминов в понятийном аппарате, происходит смешение понятий, что приводит к подмене одного понятия другим и последующим правовым ошибкам.
Глава 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ называется компетенция арбитражных судов. В главе речь идет о подведомственности и подсудности арбитражных судов. Правильное понимание и использование институтов подведомственности и подсудности позволяет определить, какой суд является компетентным судом по рассмотрению конкретного дела. Понятие компетентного суда используется как в международных договорах24, так и в актах российского законодательства, в частности в ст. 27 Закона РФ О международном коммерческом арбитраже, ст. 2, 25, 40, 45 и др., Федерального закона О третейских судах в Российской Федерации, п. 2 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.
Компетентный суд – это суд, который уполномочен рассматривать дело, одновременно подведомственное и подсудное этому суду. Из этого определения можно сделать вывод, что подведомственность и подсудность составляют содержание более общего понятия – компетенции конкретного суда.
Таким образом, нормы о подсудности определяют компетенцию конкретных судов внутри судебной системы по рассмотрению и разрешению гражданских дел.